Vastukaaluks EMSL i nädalatagusele tõdemusele, et tänavune Europarlamendi valimiskampaania head tava ei järgi, levis eile meedias pooleldi rõõmustav teade, et heas valimistavas kokku leppimisest lahutab veel vaid Keskerakonna otsus. Vaid pooleldi rõõmustav seetõttu, et paraku ei saa selle teate põhjal teha ühtki ennustust tava edasise saatuse kohta.
Head tavad tunduvad siinkandis olevat selline isevärki kirjandusžanr, millest palju räägitakse ja mida huvilised saavad isegi internetis lugeda, aga mille rakendamiseni kunagi ei jõuta. Võtame näiteks kaasamise hea tava, mis juba pea neli head aastat valitsusametnike riiulitel tolmu kogub. Oleks hea tava ometi vein, mis lihtsalt seistes aastatega paremaks läheb! Paraku saab hea tava toimida ja areneda vaid pidevas rakendamises olles.
Kultuur või kohustus?
„Kaasamine on mõtteviisi, mitte üksiku töövõtte muudatus,“ seisab aastast 2005 valitsuse veebis kaasamisele pühendatud rubriigis. Kaks sissekannet tagasi kommenteeris siinsamas blogis kaasamise teemat Riigikantselei kaasamise töögrupi koordinaator Hille Hinsberg: „ Sellist teadlikku, osalejate suhtes hoolivat suhtumist ei saavuta paraku kohustuslikkusega. Vaid suhtumise muutumisega – mis teadagi tekib tasapisi.“
Tõsi, kaasamine, nagu ka näiteks sisukate ja eetiliste valimiskampaaniate korraldamine on eeskätt poliitilise kultuuri küsimus. Ühegi hea tava kehtestamine iseenesest ei suuda luua otsustetegijates siirast tahet käituda hoolivalt, kaasavalt, ausalt ja eetiliselt. Ent kui jääksime lootma ainult poliitilise kultuuri iseeneslikule arengule, võiksid mitmed olulised algatused veel pikkadeks aastateks riiulisse jääda.
Hea tava kohustuslikuna kehtestamine annaks olulise signaali niisuguste algatuste tõsiseltvõetavusest ja suurendaks õigusloomega tegelevate ametnike motivatsiooni tegeleda kaasamisega igapäevaselt, mitte ainult siis, kui parasjagu aega üle jääb. Täna võib kaasamispraktika ministeeriumiti erineda nagu öö ja päev olenevalt sellest, milliste isikuomaduste ja huvidega ametnik kaasamist korraldab.
Mitte ainult legitiimsuse küsimus
Kahtlemata nõuab hea kaasamine aega ja planeerimist. Aga rohkemgi aega nõuab tegelemine võimaliku vastuseisuga, mida võivad valmiskujul esitatud õigusakti suhtes ilmutada need, keda seadus või määrus otseselt mõjutama hakkab. Tagantjärele muutmine ei ole teatavasti kunagi vaid ühe lihtsa näpuliigutuse küsimus.
Ja viimaks tasub meelde tuletada, et asjaosaliste otsustusprotsessidesse kaasamine ei ole ainult tõhus nipp otsuste legitiimsuse suurendamiseks. Teadjad teavad rääkida, et nii pidavat tõusma ka otsuste kvaliteet!
Igasugu häid tavasi on meil tõesti juba mitu ja ehk on paberi peale pandud sõnadest olulisemgi nende kujundamise protsess, ehk kokku leppimine.
Rakendamisega ju väga selgelt piiri ei saa tõmmata. Ma ei ole üldse nõus väitega, et kaasamise hea tava kogub riiulil tolmu. See on liiga must-valge arusaam. Millal on võimalik öelda, et ” Kaasamise hea tava on nüüd täielikult rakendunud”? Ei olegi, sest tava tähendab põhimõtteid ja nende alusel käitumist. Just nimelt pidevalt tegutsemist, nagu ülalpool mainitud. Ja aeg-ajalt saab näha tulemusi ja neid hinnata.
Näiteks 13 kaasamise lugu, mis osalusveebis üleval, kirjeldavad ministeeriumite tegutsemist.
Pole olemas kontroll-küsimustikku, kuhu ametnik saaks rahuliku südamega märkida ristikesi, et tava punktid 1 – 10: täidetud. Kardan, et ei tule kunagi raportit, kuhu saaks kirjutada: kaasamise head tavad – ellu viidud! Sektorite vaheline koostöö – tehtud!
Praegu aktuaalse valimiste tava puhul panin meedias tähele, et “EMSL kinnitas, et tava rikkumise pärast kedagi karistama ei hakata”. Pigem avalikustatakse üleastujad ja neid ähvardab meediapeks.
Seega ongi üheks vahendiks, kuidas tava rakendamist saab mõjutada, ühiskonna valvelolek ja reageerimine tavade eiramisele või rikkumisele. Muidugi on ka positiivseid viise – tunnustada ja märgata seda, kui keegi tegutseb tavade kohaselt. Viimane on aga nn normaalne käitumine ja seega palju tähelepanu ei tõmba.
Tahaks tõesti loota, et hea tava rakendamisest ei saa kunagi linnukese- või„tehtud“-küsimus! Oleme ju kõik nõus, et hea kaasamine ei tähenda üksnes formaalset konsultatsiooniprotsessi üksiku õigusakti väljatöötamisel, vaid ikkagi pidevat ja põhimõttelist koostööd.
Avaliku arvamuse ja toetava poliitilise kultuuri tähtsust ei saa alahinnata. Ent seni kuni avalikkus seda häälekalt nõuda ei oska ja poliitikakujundajad näivad eelistavat eliidikeskset otsustamist, jääb kodanike ja huvirühmade kaasamine paratamatult heitlikuks ja sõltuvaks ametnike heast tahtest.
Kohustuslikuna kehtestamine looks eeldused laialdase ja järjepideva kaasamise tava tekkimiseks, et 13 hea kaasamise juhtumit kõigi ministeeriumides valmivate õigusaktide kohta ei oleks mitte märkimisväärne saavutus, vaid enesestmõistetav praktika.
Kaks aastat tagasi käis Eestis külas Soome rahandusministeeriumi nõunik Johanna Nurmi, kes ütles selgesõnaliselt – Soome ametnike ja juhtide seas ei tekkinud tõsist pühendumust kaasamisele enne kui kaasamiskoodeks kohustuslikuna kehtestati.
Üsna tõenäoliselt kehtib see ka Eesti kohta, sest olgem realistid – kuni kaasamine ja konsulteerimine ei ole kohustus, jääb see ametnikele lisatööks, millega tegeletakse ehk alles siis kui päevatöö on tehtud.
Aga loomulikult ei ole kohustuslikuks muutmine protsessi lõppsiht, vaid pigem ikka käimalükkav tõuge.